Sanzioni amministrative in generale
In materia di sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di denaro, l'autorità amministrativa adotta una ordinanza-ingiunzione, notificandola all'interessato all'esito del procedimento previsto dall'articolo 18 della Legge n. 689/81.
La questione che si pone al riguardo è entro quale termine deve essere notificata la detta ordinanza-ingiunzione.
L'articolo 18, infatti, non prevede espressamente alcun termine.
Sul punto, sono state formulate essenzialmente due soluzioni:
- la prima, è l'applicazione del termine di novanta giorni previsto in generale per la conclusione dei procedimenti amministrativi dall'articolo 2 della Legge n. 241/90;
- la seconda, è l'applicazione del termine di cinque anni previsto per la prescrizione delle sanzioni amministrative dall'articolo 28 della Legge n. 689/81.
Diverso è poi il caso delle sanzioni amministrative previste dal Codice della strada, per cui si farà un discorso a parte.
Prima tesi: termine di 90 giorni
Parte della giurisprudenza (minoritaria) ha ritenuto applicabile il termine di novanta giorni, previsto in via generale per la conclusione dei procedimenti amministrativi dall'articolo 2 della Legge n. 241/90, in assenza di contrarie disposizioni speciali di legge.
L'esigenza di tenere conto di tale normativa generale è stata evidenziata dalla Cassazione con la sentenza del 21 marzo 2001, n. 4042, secondo cui: "Il provvedimento irrogativo di una sanzione amministrativa pecuniaria emesso dal prefetto ex art. 18 della legge n. 689 del 1981 senza osservare il termine di trenta [oggi novanta] giorni per l'esaurimento dei procedimenti amministrativi, stabilito dall'art. 2 l. n. 241 del 1990, ed applicabile in assenza di diverso termine specifico stabilito per legge o per regolamento ovvero di determinazione - in mancanza di tali previsioni normative - da parte della p.a. interessata con apposito provvedimento, è affetto da violazione di legge; ne consegue che la relativa inosservanza determina l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione".
Seconda tesi: termine di 5 anni
Di contrario avviso è la Cassazione a Sezioni Unite.
Quest'ultima, con la sentenza del 27 aprile 2006, n. 9591, ha sancito il principio secondo cui il procedimento per l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, di cui all'articolo 18 della Legge 24 novembre 1981 n. 689, non si deve concludere necessariamente nel termine di trenta giorni (ora novanta giorni) previsto in via generale dall'articolo 2 della Legge n. 241/1990 ed applicabile in assenza di diverso termine specifico stabilito per legge o da regolamento.
In primo luogo, la Legge n. 689/1981 è speciale rispetto alla Legge n. 241/90, in quanto disciplina quei particolari procedimenti volti all'applicazione di sanzioni amministrative.
Le disposizioni della Legge n. 689/1981 - afferma la Cassazione - costituiscono un sistema organico e compiuto, nel quale non occorrono inserimenti dall'esterno: necessità che infatti è stata costantemente esclusa, con riferimento ad altre norme della legge generale sul procedimento amministrativo, come quelle relative alla "partecipazione dell'interessato" (Cassazione, sentenza del 27 novembre 2003, n. 18114) e al diritto di accesso ai documenti (Cassazione, sentenza del 15 dicembre 2005, n. 27681).
La Legge n. 689/1981 delinea un procedimento a carattere contenzioso con una precisa scansione temporale a garanzia degli interessati:
- novanta giorni per la notifica della violazione, se non vi è stata la contestazione immediata (articolo 14);
- se viene fatta richiesta deve provvedersi alla revisione delle analisi eventualmente compiute (articolo 15);
- nei successivi sessanta giorni è ammesso il pagamento in misura ridotta (articolo 16);
- se questo non avviene, viene trasmesso il rapporto all'autorità competente (articolo 17) ed entro trenta giorni dalla contestazione, ovvero dalla notifica della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto ex articolo 17 scritti difensivi e documenti e chiedere di essere sentiti (articolo 18).
Coerentemente, quindi, afferma la Cassazione, la Legge n. 689/1981 non prevede alcun termine per la conclusione della fase decisioria del procedimento ivi disciplinato, essendo finalizzata la durata di tale fase all'esercizio del diritto di difesa da parte dell'interessato ed alla necessità di assicurare un migliore esercizio dei poteri sanzionatori della pubblica amministrazione.
La Cassazione con la sentenza in esame chiarisce che l'ostacolo per l'applicazione al procedimento in esame del termine previsto dall'articolo 2 della Legge n. 241/90 non può essere superato applicando il predetto termine alle singole fasi del procedimento o a quella conclusiva in quanto "in tal modo verrebbe operata un'arbitraria manipolazione della norma, la quale considera unitariamente il procedimento amministrativo e dispone che il termine per la sua conclusione decorre non dall'esaurimento di ognuno dei vari segmenti che eventualmente lo compongono, <<bensì dall'inizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte>>".
In assenza di altri termini specifici previsti dalla Legge n. 689/1981, deve ritenersi che il termine massimo per l'adozione dell'ordinanza-ingiunzione sia quello di prescrizione (cinque anni) previsto dall'articolo 28 della stessa Legge n. 689/1981, decorrente dal giorno in cui la violazione è stata commessa.
Sanzioni amministrative del Codice della strada
La Legge n. 689/1981, di cui abbiamo parlato sopra, riguarda le sanzioni amministrative in generale.
In materia di sanzioni amministrative previste dal Codice della strada, devono ritenersi prevalenti per il principio di specialità le norme previste dallo stesso Codice della strada.
La specialità e la prevalenza della norme del Codice della strada rispetto alla Legge n. 689/1981 sono del resto espressamente sancite dall'articolo 194 del Codice della strada.
Ci si chiede dunque se l'ordinanza-ingiuzione prevista dal Codice della strada sia soggetta al termine di prescrizione quinquennale in base all'articolo 28 della Legge n. 689/1981 o piuttosto ai termini di cui all'articolo 204 del Codice della strada.
Al riguardo bisogna distinguere tra:
- sanzioni amministrative per cui è ammesso il pagamento in misura ridotta;
- sanzioni amministrative per cui non è ammesso il pagamento in misura ridotta.
Sanzioni amministrative per cui è ammesso il pagamento in misura ridotta
Per tali sanzioni, l'interessato può:
- pagare in misura ridotta, entro 60 giorni;
- fare ricorso al Prefetto, entro 60 giorni. In tal caso, il Prefetto dovrà adottare l'ordinanza-ingiunzione entro 180 giorni dalla proposizione del ricorso e notificarla entro i successivi 150 giorni, ai sensi dell'articolo 204 del Codice della strada. Se questi termini non vengono rispettati, l'ordinanza-ingiunzione sarà invalida;
- non fare ricorso al Prefetto e non effettuare alcun pagamento; in tal caso il verbale diventa esso stesso titolo esecutivo, per cui non sarà emessa alcuna ordinanza-ingiunzione (articolo 203, comma 3, del Codice della strada).
In sostanza, per le sanzioni amministrative per cui è ammesso il pagamento in misura ridotta, i termini di cui all'articolo 204 (180 giorni per l'adozione dell'ordinanza e 150 giorni per la notificazione della stessa) si applicano solo se l'interessato abbia proposto opposizione al Prefetto.
Se l'interessato non presenta opposizione al Prefetto, la questione non si pone, in quanto non verrà emessa alcuna ordinanza-ingiunzione e lo stesso verbale diventerà il titolo esecutivo.
Sanzioni amministrative per cui non è ammesso il pagamento in misura ridotta
Per tali sanzioni il verbale di contestazione, che deve essere trasmesso al Prefetto entro 10 giorni da parte degli organi accertatori, non costituisce titolo esecutivo, neppure se l'interessato non propone ricorso amministrativo.
Pertanto, anche in assenza di ricorso amministrativo, il Prefetto dovrà comunque emettere l'ordinanza-ingiunzione (a differenza di quanto avviene per le sanzioni per cui è consentito il pagamento in misura ridotta).
Tale ordinanza, secondo la giurisprudenza di legittimità, va emanata nei termini previsti dall'articolo 204, applicabili per analogia, con esclusione dell'applicazione dell'articolo 18 della Legge n. 689/1981 (in tal senso: Cassazione, sentenza del 22 maggio 2007, n. 11823; Cassazione, sentenza del 16 ottobre 2006, n. 22120; Cassazione, sentenza del 4 novembre 2005, n. 21361. Tali sentenze sono state pure richiamate in via incidentale dalla Corte Costituzionale, nell'ordinanza del 20 novembre 2008, n. 380).
I termini decorrono dalla scadenza del termine per la proposizione del ricorso amministrativo.
La stessa Cassazione citata nel precedente paragrafo (Sezioni Unite, sentenza del 27 aprile 2006, n. 9591) ha precisato: "Rimane altresì fermo che invece, per le violazioni di norme sulla circolazione stradale, la validità dell'ordinanza ingiunzione è subordinata al rispetto dei termini stabiliti per la sua emissione dall'art. 204, comma 1, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285: termini che il successivo comma 1-bis, introdotto dall'art. 4 d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito con l. 1° agosto 2003, n. 214, definisce espressamente come «perentori», disponendo altresì che il ricorso al prefetto, in mancanza della tempestiva adozione del provvedimento sanzionatorio, deve intendersi accolto. In questo senso si è costantemente pronunciata questa Corte (v., tra le più recenti, Cass. 17 marzo 2005, n. 5813) anche con riferimento al testo originario della norma, in considerazione della natura a sua volta speciale che la caratterizza, rispetto a quelle dettate dalla l. 24 novembre 1981, n. 689 per il generale ambito delle sanzioni amministrative".