Consiglio di Stato: Sentenza n.1022 del 3 marzo 2007

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1022/07

Reg.Dec.

N. 6537 Reg.Ric.

ANNO 2002

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 6537/2002, proposto da:

- Prefettura e Questura di Genova, in persona del Prefetto e Questore in carica, entrambe rappresentate e difese dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in via dei Portoghesi n. 12, Roma;

contro

Rogelio Menejes, Quevedo Juarez Agustin, Brindom Romero Jose Ariel, Viviama Dunan Chivas, Borjas Bombull Huvencio, Garsia Debrose Migdalia, Bertot Velazques Alberto, Campos Hermandez Raul, Castillo Laheva Carlos Manuel, Ierret Ramirez Juan Carlos, non costituiti in giudizio;

per annullamento e/o riforma, previa sospensione dell’efficacia,

della sentenza del T.a.r. Puglia, Bari, sezione II, n. 732/2002, resa inter partes e concernente i decreti 13 settembre 1996 del Prefetto di Genova, intimanti l’espulsione degli interessati dal territorio nazionale per omessa richiesta del permesso di soggiorno.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati.

Visti gli atti tutti della causa.

Relatore, alla pubblica udienza del 12 gennaio 2007, il Consigliere Aldo SCOLA.

Udito, per la p.a. appellata, l’avvocato dello Stato Melania Nicoli.

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato il 27 settembre 1996 e depositato il successivo 2 ottobre, i ricorrenti chiedevano l’annullamento degli atti di espulsione in epigrafe ed il riconoscimento del loro diritto a soggiornare nel territorio dello Stato italiano.

Essi, cittadini e cittadine cubani componenti del gruppo teatrale “Palenque – Cabildo teatral di Santiago di Cuba”, presenti in Italia dal 22.5.1996 a seguito di regolari visti di ingresso per ragioni culturali, rilasciati dalla rappresentanza consolare italiana all’Avana del 30.4.1996 per la durata di cinquanta giorni, sostenevano che solo per la loro ignoranza sulla legge italiana in materia non avevano potuto provvedere, una volta entrati in Italia, a richiedere gli appositi permessi (per prolungare il soggiorno oltre la scadenza del visto) come previsto dall’art. 4, comma 3, legge 28.2.1990 n. 39.

Di conseguenza il Prefetto di Genova, in data 13.9.1996, rilevata la violazione dell’art. 4, comma 3, aveva disposto l’espulsione dal territorio nazionale, in applicazione dell’art. 7, comma 2, legge 28.2.1990 n. 39.

Tale espulsione era stata poi intimata dal Questore di Genova con provvedimento emesso in pari data.

In ricorso si deducevano i vizi di violazione dell’art. 7, legge 28.2.1990 n. 39 e di eccesso di potere per travisamento e falsa supposizione dei fatti e per ingiustizia grave e manifesta: tanto sull’assunto che i provvedimenti prefettizi, nonostante la loro apparente legittimità, in realtà fossero viziati da una formalistica lettura del dato normativo, non tenendosi conto né della disciplina complessiva in materia né delle circostanze di fatto e diritto.

Si costituivano in giudizio il Prefetto ed il Questore di Genova, opponendosi al ricorso e chiedendone il rigetto.

Il ricorso veniva poi accolto con sentenza prontamente impugnata dalla p.a. soccombente in prime cure per violazione degli artt. 4.4, 5, 11, 13, 14, 15 e 16, d.lgs. n. 286/1998, non trattandosi di provvedimenti discrezionali ma di atti amministrativi vincolati.

All’esito della pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione sulle sole conclusioni dell’amministrazione appellante (non essendosi costituiti in giudizio gli appellati), dopo il rigetto di una domanda cautelare (con ordinanza n. 3647/2002 di questo Consiglio di Stato).

DIRITTO

Prima di affrontare il merito del presente ricorso, appare opportuno delineare brevemente i principii cui si è ispirato il legislatore nel disciplinare l’ingresso e il soggiorno dei cittadini extracomunitari in Italia, in particolare con la legge 6 marzo 1998 n. 40.

Va, innanzitutto, rilevato che la scelta è stata quella di individuare una strada intermedia tra l’apertura incondizionata al flusso migratorio e la chiusura totale, sulla scia di quanto è avvenuto nel corso della storia in quasi tutti i Paesi democratici.

La normativa italiana si ispira conseguentemente al principio del cosiddetto flusso regolato, tendente cioè ad ammettere l’ingresso e il soggiorno degli stranieri nel limite di un numero massimo accoglibile, tale da assicurare loro un adeguato lavoro, mezzi idonei di sostentamento, in una parola un livello minimo di dignità e di diritti, e tra questi, quelli alla casa ed allo studio.

Quale corollario alla decisione di porre un limite all’ingresso dei cittadini extracomunitari, si pone l’obbligo di espulsione per quelli che non sono in regola, sia in relazione all’ingresso, sia al soggiorno.

Due sono i limiti esterni all’impostazione sopra esposta: uno è dato dalle ragioni di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato, per cui, quando sono in gioco tali valori, uno straniero può sempre essere espulso, anche ove si trovi regolarmente in Italia.

L’altro limite, questa volta di segno opposto, è dato da particolari esigenze umanitarie, che consentono una deroga alle norme sull’ingresso; si tratta, infatti, di dare priorità ai principii dei diritti dell’uomo fatti propri dalla Costituzione ed introdotti nell’ordinamento italiano con la ratifica di numerosi accordi internazionali.

Viene in rilievo, in particolare, la tutela della famiglia e dei minori (donde le deroghe all’ingresso per favorire il ricongiungimento familiare), di coloro che si trovano in particolari situazioni di difficoltà (per cui si concede l’asilo per straordinari motivi umanitari, come è avvenuto per gli sfollati dalla ex Jugoslavia), fino a giungere, in caso di persecuzioni dovute a ragioni etniche, religiose o politiche, alla concessione dello status di rifugiato politico.

E’ evidente quindi che, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza 21 novembre 1997 n. 353), le ragioni della solidarietà umana non possono essere sancite al di fuori di un bilanciamento dei valori in gioco: tra questi, vi sono indubbiamente la difesa dei diritti umani, la tutela dei perseguitati ed il diritto di asilo, ma altresì, di non minore rilevanza, il presidio delle frontiere (nazionali e comunitarie), la tutela della sicurezza interna del Paese, la lotta alla criminalità, lo stesso principio di legalità, per cui chi rispetta la legge non può trovarsi in una posizione deteriore rispetto a chi la elude.

Il bilanciamento dei vari interessi in gioco è stato effettuato dal legislatore, che ha graduato le varie situazioni: in alcuni casi, ad esempio, ha disposto l’espulsione dello straniero in via quasi automatica, al semplice verificarsi di determinati presupposti, mentre, in altri, ha ammesso una certa discrezionalità in capo all’amministrazione, nella valutazione e ponderazione dei fatti.

Naturalmente, anche nell’applicazione della normativa sui cittadini extracomunitari trovano ingresso i principi generali dell’ordinamento, in specie quelli regolanti l’attività della p.a., tra cui basterà menzionare quello relativo all’obbligo della motivazione dell’atto amministrativo (più attenuato qualora si tratti di un atto dovuto, più stringente qualora la discrezionalità dell’amministrazione sia più estesa), quello dell’economicità dell’azione amministrativa, per cui determinate irregolarità si considerano sanate qualora l’atto abbia raggiunto il suo scopo, ed infine la potestà dell’amministrazione di revocare in ogni tempo un atto amministrativo ad effetti permanenti, qualora vengano meno i presupposti per la sua concessione.

L’art. 7, comma 4, legge n. 39/1990, espressamente prevede che l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato italiano sia disposta con motivato decreto.

L’art. 4, comma 3, d.lgs. n. 39/1990, dispone che lo straniero deve richiedere il permesso di soggiorno entro otto giorni dalla data di ingresso e deve intendersi anche riferito all’ipotesi della scadenza del permesso in suo possesso.

All'art. 7, commi 1 e 2, stessa legge, sono previsti i casi di espulsione degli extracomunitari: nel primo comma perché abbiano riportato condanna penale o comunque per aver tenuto condotte penalmente rilevanti e perseguite; nel secondo comma quando abbiano violato “le disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, oppure che si siano resi responsabili .. di una violazione grave di norme valutarie, doganali o, in genere, di disposizioni fiscali italiane o delle norme sulla tutela del patrimonio artistico, o in materia di intermediazione di manodopera nonché di sfruttamento della prostituzione o del reato di violenza carnale e comunque di delitti contro la libertà sessuale”.

Pertanto, i provvedimenti repressivi adottati non possono assumere quale sufficiente motivo di legittimità la mera assenza della richiesta di proroga del già esistente permesso di soggiorno (limitato a gg. 50 dall’ingresso in Italia) senza una valutazione preventiva del caso concreto, essendo il decreto di espulsione il più grave dei provvedimenti amministrativi adottabili nelle ipotesi di violazione delle norme disciplinanti l’ingresso ed il soggiorno nel territorio italiano: quindi, ad esso deve anteporsi (in mancanza dei fatti gravi specificamente individuati dalla richiamata normativa) una sia pur minima attività istruttoria con corrispondente valutazione da parte dell’autorità procedente.

Ciò avrebbe dimostrato che i ricorrenti, già in possesso del visto di ingresso e soggiorno rilasciato dalla rappresentanza consolare italiana all’Avana, anche dopo la scadenza temporale del medesimo avevano continuato ad esibirsi in varie piazze d’Italia, ivi chiamati da amministratori e/o organizzatori di pubblici eventi ricreativo-culturali proprio per il successo delle loro anticipatamente programmate esibizioni: dunque, la loro situazione, benché irregolare, avrebbe potuto facilmente essere sanata dall’autorità amministrativa, nello spirito di invito alla partecipazione (sempre auspicabile nell’attività amministrativa), nonché in considerazione del fatto che le circolari ministeriali 19 dicembre 1988 e 13 giugno 1989 contenevano indirizzi di maggior favore per i lavoratori extracomunitari dello spettacolo.

L’appello va, dunque, respinto, con salvezza dell’impugnata sentenza, mentre nulla deve disporsi per le spese del giudizio di seconda istanza, non essendosi costituiti gli appellati.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta,

respinge l’appello;
nulla dispone per spese ed onorari del giudizio di secondo grado.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, Palazzo Spada, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 12 gennaio 2007, con l'intervento dei signori magistrati:

Claudio VARRONE Presidente

Sabino LUCE Consigliere

Paolo BUONVINO Consigliere

Domenico CAFINI Consigliere

Aldo SCOLA Consigliere rel. est.

Presidente

f.to Claudio Varrone

Consigliere Segretario

f.to Aldo Scola f.to Annamaria Ricci

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il...................03/03/2007..................

(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

Il Direttore della Sezione

f.to Maria Rita Oliva

CONSIGLIO DI STATO

In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta)

Addì...................................copia conforme alla presente è stata trasmessa

al Ministero..............................................................................................

a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642

Il Direttore della Segreteria

N.R.G. 6537/2002